根据行署安排，5月中旬至下旬，盟金融办牵头，与盟公安、法院、统计、农牧业、人行、银监等部门组成联合调研组，分别赴各旗县市（区）开展了农村牧区民间借贷情况调研。通过采取实地走访、座谈、问卷调查等多种方式，初步摸清了全盟农村牧区民间借贷情况，现将调研情况报告如下：
一、农村牧区民间借贷总体情况
我盟辖71个苏木乡镇，845个行政嘎查村，农牧户总户数15.2万户，现居住农牧户13.3万户，其中，农户占48%、牧户占52%。随着农村牧区经济社会的发展，农牧民资金需求量也逐年增加。据调查测算，目前89.5%的农牧户有融资需求，资金需求量大约120亿元，其中79.5%的融资需求已通过银行贷款满足。
（一）农牧户银行贷款情况
截至2016年4月末，全盟农牧户贷款余额95.4亿元，贷款户数108344户，81.2%的农牧户有银行贷款，户均贷款余额8.8万元。其中，农行发放的农牧户“金融扶贫富民工程”贷款余额14.7亿元、年利率6.09%（其中贫困户财政贴息5%），其他农牧户小额贷款余额2.6亿元、年利率6.53%；农信社发放的农牧户支农和扶贫再贷款余额11.1亿元、年利率4.75—7.5%，其他农牧户贷款余额64亿元、年利率 6.5—12%；其他银行（邮储银行、村镇银行、资金互助社）发放的农牧户贷款余额3亿元、年利率8.4—12%。农牧户银行贷款的82.3%用于生产经营性支出，15.1%的贷款用于生活性支出，2.6%的贷款用于高消费支出。
（二）农牧户民间借贷情况
1.借贷规模。根据调查情况进行测算，全盟27.3%的农牧户参与民间借贷，参与民间借贷的农牧户中75.4%有银行贷款，民间借贷总规模大约11.9亿元，占全盟银行业金融机构农牧户贷款余额的12.5%。
2.借贷额度。农牧户民间借贷多为小额借款，户均借贷金额3.28万元，单户借贷金额比单户银行贷款金额少5.52万元。从抽样调查结果看，借贷金额在5万元（含）以下的农牧户占59.63%，借贷金额5—10万元（含）的占25.69%，10万元以上的占14.68%。牧户户均借贷额度略高于农户，详见统计抽样表：
|
借贷金额
借款人
|
1万元（含）以下
|
1—3万元（含)
|
3—5万元（含）
|
5—10万元（含）
|
10万元
以上
|
|
农户
|
9.07%
|
32.95%
|
22.73%
|
22.14%
|
13.11%
|
|
牧户
|
4.46%
|
28.09%
|
25.09%
|
27.08%
|
15.28%
|
3.借贷对象。民间借贷行为的形成由借贷双方信用关系决定，而这一关系包含着诸多内容，有亲戚关系、朋友关系、同乡熟人关系以及其它关系等。我盟农村牧区民间借贷行为形成主要是依托亲缘、地缘关系，借贷对象大多为亲戚朋友和同乡熟人。从抽样调查结果看，农牧户民间借贷来源分布：向亲戚朋友、同乡熟人借贷的户数占62.59%;向从事资金借贷个人借贷的户数占32.64%，一般也是通过亲友熟人介绍，并从中担保而实现借贷；向民间借贷组织借贷的户数占4.77%。详见统计抽样表：
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资金来源
借款人
|
亲戚朋友
同乡熟人
|
从事资金
借贷的个人
|
民间借贷组织
及中介机构
|
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农户
|
67.74%
|
28.70%
|
3.56%
|
|
牧户
|
49.80%
|
44.94%
|
5.26%
|
4.借贷利率。从抽样调查结果看，农牧民民间借贷利率基本在合理范围之内，农牧户民间借贷中无息借款占比31.92%，月利息在2分（含）以下的所占比重较大，达到44.63%；2—3分（含）占19.37%；3分以上（高利贷）占4.08%。分农牧户看，近一半农户为无息借款，无息借款的比重远高于牧户，而高利息民间借贷的比重却远低于牧户，详见统计抽样表：
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利率
借款人
|
0利率
|
1分以下（含）
|
1—2分（含）
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2—2.5分（含）
|
2.5—3分
（含）
|
3分以上
（高利贷）
|
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农户
|
48.83%
|
4.54%
|
39.76%
|
1.36%
|
4.91%
|
0.60%
|
|
牧户
|
22.52%
|
4.41%
|
40.33%
|
4.41%
|
22.88%
|
5.45%
|
5.借款期限。借款期限比金融机构贷款期限灵活，借贷双方可以随意约定到期日，到期还可以协商展期或续借，期限基本在1年内。统计抽样调查显示，期限在1年内的借款占55.43%，1年以上的占44.57%，考虑近年来农牧户偿还能力下降，借款到期后与放款人协商续借情况比较频繁，期限连续计算导致抽样调查一年期以上借款比例较高，详见统计抽样表：
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期限
借款人
|
6个月（含）以下
|
6个月—1年（含）
|
1年以上
|
|
农户
|
4.99%
|
31.97%
|
63.04%
|
|
牧户
|
5.57%
|
57.56%
|
36.87%
|
6.借贷用途。从调查结果看，借贷资金用途以农牧业生产为主，生活消费为辅，用于农牧业生产性支出占48.6%、生活性支出占35.7%、借新还旧占13.3%、高消费支出占2.4%。从抽样调查结果看，农牧户民间借贷资金用途分布：主要用于农牧业生产，其次是用于医疗、购买或修建房屋、子女教育支出、还银行贷款等。详见统计抽样表（多选）：
|
用途
借款人
|
农牧民生产
|
经营
生意
|
购买修建房屋
|
大额耐用消费
|
用于
医疗
|
子女
教育
|
婚丧及生日
|
还银行贷款
|
还民间借贷
|
|
农户
|
58.81%
|
7.09%
|
31.50%
|
9.46%
|
28.45%
|
26.39%
|
9.61%
|
8.47%
|
6.56%
|
|
牧户
|
87.22%
|
4.23%
|
22.68%
|
6.62%
|
25.18%
|
23.87%
|
5.21%
|
21.87%
|
7.54%
|
7.借贷方式。相对于正规金融机构的抵押、质押、保证借贷方式，民间借贷更偏好于信用借贷，口头约定和签订借据是农村牧区民间借贷最主要的操作形式。从统计抽样看，采取信用借贷的农牧户数占全部借贷户数的69.57%，担保人提供保证的占25.07%，以承包土地、草场及牛羊等作抵押的占5.36%；以借据为操作形式的民间借贷户数占全部借贷户数的55.4%，口头约定的占32.69%，详见统计抽样表：
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分 类
项 目
|
全盟
|
农户
|
牧户
|
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一、放款方式
|
个人信用
|
69.57%
|
73.77%
|
67.92%
|
|
保证
|
25.07%
|
23.96%
|
25.51%
|
|
抵（质）押
|
5.36%
|
2.27%
|
6.57%
|
|
二、操作方式
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口头
|
32.69%
|
51.1%
|
25.48%
|
|
借据
|
55.4%
|
44.52%
|
59.66%
|
|
合同
|
11.91%
|
4.38%
|
14.86%
|
8.还款方式。从统计抽样看，81.92%的农牧户选择用种养殖收入还款，26.61%的农牧户选择打工挣钱还款，12.98%的农牧户选择向银行再贷款还款，12.02%的选择向民间借贷还款，4.86%选择做生意收入还款。分农牧户看，农户主要靠种植收入和打工收入还债，牧户主要靠养殖收入还债，详见统计抽样表（多选）：
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还款方式
借款人
|
种养殖收入
|
银行贷款
|
民间借贷
|
打工挣钱
|
生意收入
|
|
农户
|
62.32%
|
6.94%
|
8.31%
|
47.22%
|
6.94%
|
|
牧户
|
89.57%
|
15.35%
|
13.47%
|
18.56%
|
4.05%
|
9.借贷风险。农牧民民间借贷的对象都比较熟悉，而且借贷的信用半径大都集中在本苏木乡镇区域内，民间借贷的信用基础较好，出现借贷违约现象主要与农牧民偿还能力相关。从抽样调查结果看，42.56%的农牧民认为能按时还民间借贷，25.35%的农牧民认为还款困难，但会想方设法还借款，32.09%的农牧民认为无能力偿还借款。农牧户不能按时还款的主要原因为农牧户收入减少、生产生活支出增大，详见统计抽样表（多选）：
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因素
借贷人
|
收入减少
|
贫困户无
收入来源
|
欠债太多
无法偿还
|
生活消费
支出太高
|
其他原因
|
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农户
|
44.32%
|
13.81%
|
12.81%
|
23.49%
|
10.37%
|
|
牧户
|
54.35%
|
7.81%
|
12.37%
|
28.96%
|
15.17%
|
二、民间借贷的成因
民间借贷是一种古老的融资方式，随着商品经济的产生而产生，并伴随着商品经济的发展而发展。改革开放以来，随着社会主义市场经济建立和不断发展，民间借贷也逐渐发展起来。同时，我国传统社会是典型的“乡土社会”，传统文化中有很强的血缘、地缘意识，亲朋好友之间互相了解，交易成本低，从而为民间借贷的产生和发展提供了广阔的空间。所以，尽管民间借贷至今未明确获得“合法”地位，即政府部门并不支持，但是在各地的发展仍呈生生不息之势。目前，民间借贷活跃是社会主义市场经济发展过程中的必然现象，是现阶段资金供需矛盾的必然结果。具体到我盟，农村牧区民间借贷活跃的主要原因有：
（一）资金供求失衡的影响
由于资本的趋利性和农牧业的弱质性，导致投向农村牧区资金不足，并在一定时期内仍将处于短缺状态。目前我盟有政策性银行、国有商业银行、邮储银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和新型农村金融机构共31家（其中，地方法人机构17家），涉农金融机构主要有农行、农发行和农信社（包括农村商业银行、农村合作银行，下同）。从辖内银行信贷投放情况看，截至4月末，全盟农牧业贷款余额166.9亿元，占辖内全部贷款总额的25.9%，其中农牧户贷款余额95.4亿元，占农牧业贷款余额的57.2%。12家农信社的农牧业贷款占全盟农牧业贷款总额64%、农牧户贷款占全盟农牧户贷款总额79%，农信社已成为服务“三农三牧”的主力军，但由于受资金实力不足的制约，在支农支牧上力不从心。作为直接服务“三农”的农业银行支农功能萎缩，服务对象逐渐远离农村牧区，虽然近两年开展了“金融扶贫富民工程”，对农村牧区贷款投放加大，但农牧业贷款比重仍然偏低，农牧户贷款占全盟农牧户贷款总额18%。目前，苏木乡镇基本上只有农信社的网点，随着撤乡并镇工作的开展，农信社基于网点经营规模及效益等方面的考虑，将部分苏木（乡）网点进行撤并，全盟现仍有21个苏木乡没有金融机构网点。由于农牧区金融机构网点偏少，服务半径过大，导致农牧区金融服务能力不足，农牧民难以享受到便捷的金融服务。正规金融不能有效满足农村牧区经济发展的资金需求，民间借贷市场应运而生也就成为必然。
（二）缺少投资渠道的影响
随着我盟经济的持续发展，城乡居民的生活水平和个人收入有了显著的提高，社会财富在民间的积累具有了一定的规模，促使经济主体的投资意识和投资动机日益强烈。但是在投融资体制方面，民间资本投资渠道窄，可供投资产品少，加之农牧民普遍缺乏投资理财知识，而银行存款利息较低，对资金持有者不具有吸引力，为求资金的保值增值，在盈利思想的驱动下，大量闲散资金进入民间借贷市场成为重要选择，而高利率、高回报又进一步激活了民间借贷市场，为民间借贷提供了充足的资金来源。
（三）信贷政策的影响
一是近年来受宏观经济环境和多种因素影响，银行不良贷款上升，金融机构普遍收紧信贷政策，加强内控管理，提高准入门槛，加大抵押保证等担保措施，造成贷款环节多，手续复杂，审批时间较长，不能及时满足农牧民的资金需求。二是银行给农牧户的授信额度一般不超过10万元（户均贷款8.8万元），大多需按年还本，即贷款期限1年或一次循环授信3年但需每年还本再贷，贷款满足率80%，基本满足了农牧户正常生产生活，但扩大生产所需资金难以保证。部分贫困户和信用较差、不善经营的农牧户贷款困难，因而给民间借贷提供了空间。三是由于需按年归还银行贷款本金，与农牧业生产周期不匹配，造成部分农牧户需通过民间借贷“搭桥”还款。四是由于部分农牧户资信程度不够高，没有足值的有效财产作抵押，也难以找到有实力的担保人作保证，难以达到银行的贷款条件而取得充足的贷款。因此，那些无抵押却又急需贷款的农牧户只好求助于民间借贷。
（四）民间融资优势的影响
一是民间借贷的信息成本、交易成本、监督成本较低。民间借贷主要依赖于血缘、亲缘、地缘、人缘等民间信用体系，借贷主体一般为亲友和彼此熟悉的人，信息不对称程度低，能够较好识别偿债人的信用状况、还款能力、资金用途，易于了解贷款的风险程度，从而降低了交易和监督成本。二是民间借贷手续简便、融资方式灵活，资金需求的季节性、风险性使正规金融机构不能及时满足或因风险望而却步时，民间借贷以灵活、便捷的特点正好填补了正规金融的空白。
（五）受市场等因素的影响
2013年羊肉价格高涨，2014年初大多数牧民开始扩大生产规模，部分牧民借款高价购进牲畜，2014年出栏季节羊肉价格出现下滑，到2015年秋季大幅下跌，超出了牧民心理预期，牧民普遍存在惜售心理，存栏牲畜较多，近三分之一的牧户采取少出栏的方式等待活畜价格再起。近年我盟大部分旗县又连续遭受旱灾、雪灾，导致了饲草料市场需求大幅增加，价格持续上涨，牧民饲养成本加大，双重挤压造成生产资金周转困难，部分牧民寻求民间借贷或高价赊欠饲草料作为过度。
三、农村牧区民间借贷风险分析
民间借贷作为一种资金配置方式，它是一把“双刃剑”。一方面，随着农村牧区经济的发展，新农村新牧区建设步伐的加快，农牧民对资金的需求进一步增加，而正规金融机构难以满足日益增长的农村牧区资金市场需求，资金供求矛盾也更加突出，民间借贷以市场需求为基础，调剂市场资金供需矛盾，对促进农村牧区经济发展，解决农牧民生产生活及其他急需，弥补银行信贷不足，加速社会资金流动和利用，确实起到了拾遗补缺的作用。但是另一方面，民间借贷又存在许多消极作用：加重了农牧民负担，导致资金使用恶性循环；影响正常金融业的发展、造成应征税款的流失；经济纠纷频繁、影响社会稳定等等。
（一）农村牧区民间借贷的作用
1.弥补正规金融机构信贷服务不足，增加了农村牧区资金供给。一是与银行信贷审批及办理担保等手续相比，民间借贷手续简便、操作灵活，可快捷取得所需资金，对农牧民来说是一种更为有效的融资方式。二是农牧民往往因没有有效的抵押物、没有良好的信用记录、没有稳定且适量的收入来源而达不到银行贷款的条件，民间借贷可依靠地缘、人缘、血缘关系获得信用借款，甚至许多不被正规金融机构当作担保品的农村房屋、棚圈、牲畜、土地、草场、农牧机具等，在民间借贷市场上仍可以作为担保品，民间借贷克服了农牧民借贷担保难、抵押难现状，满足了农牧民“短、频、快”的资金需求。
2.提高了农村牧区金融市场的竞争性。民间借贷市场有利于促进银行业经营能力的提升，提高地区整体金融服务水平。民间融资繁荣对正规金融体系形成了压力，为争取社会资金融入正规金融市场体系，银行必须不断创新适应市场需要的金融产品，提高信贷管理效率，提升经营能力和服务水平。反过来，正规金融机构金融服务的改善也促使民间借贷把较高的利率降下来，以增强自身的市场竞争力。
3.民间借贷具有一定的优化资源配置功能。正常的民间借贷以其期限灵活、手续简便、及时性、相互信任、自担风险等特点，融通了社会闲散资金，解决了广大农牧民季节性的生产生活资金和临时性、应急性资金需求，缓解了资金供求矛盾，对调节农村牧区社会资金余缺、促进经济社会发展起到了独特的作用。对金融业而言，两者起到了一定的互补和相互促进作用。由于民间借贷活动能在一定程度上反映社会资金供求关系，所以它对促进利率市场化也起到了不可低估的作用。
（二）农村牧区民间借贷存在的问题
农村牧区民间借贷利率水平往往比正规金融机构贷款利率高，借贷活动不规范，风险较大，容易引起经济和社会问题。主要表现在：
1.民间借贷在一定程度上削弱了金融机构筹资能力，扰乱了金融秩序。一方面，民间借贷加大了资金“体外循环”，分流了银行储蓄来源。受高利息的诱惑，一部分农牧户将积蓄的资金用来发放民间借贷，客观上削弱了金融机构的筹资能力。另一方面，民间借贷在一定程度上也加剧了信贷资产风险。由于民间借贷利率较高，当借款人有收入来源时，总是想方设法归还高息借款，而对正规金融机构的贷款则能拖就拖，能欠就欠，加大了部分金融机构的信贷风险，扰乱了正常的金融秩序。以农信社为例，截至2016年4月末，全盟农信社不良贷款余额9.46亿元，不良贷款率7.08%。
2.增加体外信用，削弱了国家宏观调控效果。频繁的民间借贷活动使体外信用膨胀，大量资金游离于国家金融体系之外，且活动具有隐蔽性和盲目性，由于这部分资金未纳入国家宏观调控范畴，也未受到各种政策法规的制约，包括央行在内的经济综合和宏观调控部门不能及时准确掌握其动态，使国家金融宏观调控政策难以有效执行和起到预期效果。
3.民间借贷缺乏监管，容易侵害农牧民的利益。民间借贷法律定位不明确，交易分散、隐蔽，借贷程序不规范，“不熟不贷”为风险控制的主要手段。在民间借贷中借款人一般处于弱势一方，由于民间借贷监管缺失，风险不易监控，侵害借款人利益的情况时有发生。农牧民法律意识淡薄，民间借贷中存在手续不完备、借条内容要素不全等许多不规范现象，借贷双方有争议时，借款人举证困难，为纠纷的多发埋下了隐患。为了规避国家有关民间借贷利率的规定，个别民间借贷采取预扣利息、利息计入本金或不明确利率等手段，发放高利息民间借贷。2015年10月1日起实施的最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，取消了原司法解释以基准利率的四倍作为利率保护上限的规定，设定了民间借贷利率的三个区间：第一个是依法受到司法保护的区间，即年利率24%（即月息2分）以下的民间借贷依法受到法律的保护；第二个是不受司法保护的区间，即年利率超过36%（即月息3分）的民间借贷，超过部分的利息约定无效；第三个是自然债务区间，即年利率24%—36%（月息2—3分）之间，当事人自愿履行该区间的债务，法院不予干涉。从新的司法解释可以看出，年利率超过36%的民间借贷应认定为高利贷。
4.加大农牧民的经营成本，潜在金融风险增加。一是农牧民支出增加，收入增长放缓，甚至部分农牧民收入下滑。近年来，实施各类惠民工程等优惠政策后，农牧民加大对农牧业生产及基础设施和居住条件的投入，有经济实力的农牧民纷纷改善住房和基础设施等条件，经济实力弱的农牧民也通过民间借贷等方式解决各类项目农牧户自筹部分资金。部分农牧民临时性支出较大，因看病、子女上大学、为进城子女买房等从民间临时借入应急性款项。由于牲畜价格大跌，加上连续受灾，草场退化、粮食减产，导致农牧业生产成本增加，农牧民收入大幅减少，农牧民还款压力增加。二是部分农牧民用民间借贷偿还旧债。由于农牧户的生产方式单一，且农牧业生产的不确定性因素较多，部分农牧户没有能力偿还到期债务，只能“拆东墙补西墙”，用新债还旧债，负担加重。据统计抽样调查，全盟有近三成的农牧户不能按时还清欠债。三是部分农牧民算账理财意识淡薄，科学理财能力不足，又缺乏对金融知识的了解，盲目向民间高息借款来扩大生产或进行过度消费，因生产经营不善，入不敷出，导致无力还债而生活陷入困境。
5.农牧民民间借贷纠纷案件逐年增加，不利于社会安定。由于利益驱动，特别是民间借贷的高利息容易引发借款人道德风险和逆向选择，使资金到期无法归还，导致亲疏怨恨，引起借贷双方债务纠纷，甚至发生暴力催贷、非法集资等违法行为，引发群体性、突发性事件，影响社会和谐稳定。近年来，我盟公安机关虽未立案查处农牧民民间借贷违法案件，但从盟旗两级法院统计数据看，农牧户民间借贷民事纠纷案件呈逐年上升态势。2013年全盟法院共受理农牧户民间借贷纠纷案件249件、标的金额1358万元，2014年受理331件、标的金额1613万元，2015年受理399件、标的金额3116万元，2016年1—4月受理193件、标的金额826万元。
|
全盟法院审理农牧户民间借贷纠纷案件情况
|
|
单位：件、万元
|
|
分类
地 区
|
2013年
|
2014年
|
2015年
|
2016年1至4月
|
|
数量
|
标的
金额
|
数量
|
标的
金额
|
数量
|
标的
金额
|
数量
|
标的
金额
|
|
全盟
|
249
|
1358
|
331
|
1613
|
399
|
3116
|
193
|
826
|
|
锡市
|
40
|
709
|
38
|
292
|
34
|
614
|
12
|
116
|
|
二连
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
阿旗
|
31
|
94
|
47
|
164
|
45
|
388
|
36
|
129
|
|
东苏
|
10
|
20
|
20
|
87
|
25
|
69
|
11
|
32
|
|
西苏
|
7
|
14
|
7
|
57
|
20
|
108
|
10
|
34
|
|
东乌
|
43
|
176
|
46
|
293
|
67
|
520
|
25
|
181
|
|
西乌
|
57
|
130
|
35
|
123
|
21
|
71
|
6
|
11
|
|
太旗
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
黄旗
|
2
|
12
|
6
|
9
|
35
|
354
|
20
|
93
|
|
白旗
|
23
|
43
|
48
|
165
|
37
|
156
|
32
|
95
|
|
蓝旗
|
12
|
58
|
44
|
130
|
39
|
102
|
21
|
45
|
|
多伦
|
7
|
12
|
18
|
119
|
49
|
549
|
12
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55
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乌拉盖
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四、规范和发展民间借贷的对策及建议
民间借贷与正规金融存在着此消彼长的替代关系，正规金融资金投入不足与农村牧区资金需求旺盛、缺乏投资途径与部分农牧户资金富余的矛盾，是我盟农村牧区民间借贷产生、活跃的本质原因。因此，鉴于民间借贷在经济、社会生活中的重要补充作用，结合现行国家政策及有关法律规定，对民间借贷行为应采取“加强引导、疏堵结合”的办法综合解决，使民间借贷活动逐步步入规范化的发展轨道，以促进农村牧区经济社会发展。
（一）加大宣传教育力度，提高农牧民风险意识。
一是各级政府及有关部门组织开展形式多样的宣传教育活动，送金融和法律服务下乡、下基层，向农牧民广泛宣讲金融政策、金融知识和有关法律法规，对农牧民进行风险意识教育，增强农牧民金融和法律素质，引导农牧民理性、谨慎对待民间借贷，合理选择投融资渠道，规范借贷行为，自觉抵制民间高利贷，维护自身合法权益。二是大力开展家庭理财、算账养畜知识培训，提高农牧民成本核算的经济意识，掌握必要的融资理财知识，加快推进农牧区算账理财示范户建设，并在苏木乡镇、嘎查村配备专兼职算账理财员，为农牧民提供相关咨询、指导服务，使农牧民学会以算账求效益，以理财促增收，防止和避免盲目性、浪费性开支，达到在生产上求效益，生活上更宽裕的目的。
（二）发展普惠金融，加快农村牧区金融组织体系建设。
一是推动辖内各金融机构向旗县、苏木乡镇延伸机构网点，优化网点布局，尽快实现苏木乡镇网点和行政嘎查村金融服务全覆盖，提升农村牧区基础金融服务能力。二是加快农信社改革步伐，引导全盟农信社优化股权结构，完善法人治理，支持符合条件的农合行和农信社改制组建农村商业银行，壮大地方农村金融机构实力。三是支持符合条件的金融机构、企业和个人参与组建村镇银行，扩大村镇银行县域覆盖面。四是优化嘎查村“助农金融服务点”布设和提高使用率，为农牧民提供小额取现、转账、缴费、查询等金融便民的服务。五是贯彻落实国家《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农[2015]121号），加快组建盟级农牧业担保公司，引导推动金融资本投入农牧业，放大财政支农支牧政策效应，有效解决“三农三牧”融资难、融资贵问题，加快转变农牧业发展方式，促进现代农牧业发展。支持空白旗县组建国有融资性担保机构，尽快实现县域全覆盖，建立全盟农牧业政策性信贷担保体系。
（三）大力推动金融创新，加大农村牧区信贷投放。
一是认真贯彻落实农村牧 区金融改革政策，涉农金融机构要积极组织筹措资金，扩大农村牧区信贷规模，进一步简化信贷审批流程，下放审批权限，缩短审批时间，优化服务功能，扭转农村牧区金融供给不足的局面，以抑制民间借贷的过快增长，维护农村牧区金融市场的稳定和安全。二是根据农村牧区特点，积极拓展土地承包经营权和草场承包经营权、宅基地使用权、林权、农牧业机械设备、牲畜等抵质押信贷业务，扩大有效抵押担保范围，细化相关配套政策措施，满足农牧民贷款担保需求。三是创新金融服务模式，将农牧户贷款与银行卡功能有机结合起来，在授信额度内采取“一次授信、分次使用、循环放贷”的管理办法，随用随贷，有效提高贷款便利程度。四是涉农金融机构要积极开展信用户和信用嘎查村的信用等级评定工作，合理确定贷款利率和授信额度，加大农牧户小额信用贷款（免担保措施）投放力度，努力做到扩面增额，缓解农牧户贷款难问题。适当延长贷款期限，满足农牧业生产周期实际需求，提高信贷资金的使用效率。五是认真落实扶贫开发金融服务的有关政策，结合全盟扶贫开发工作，引导各金融机构在贫困地区设立更多对口帮扶点，通过信贷政策倾斜、单列扶贫信贷计划、单独研发扶贫金融产品，与建档立卡贫困户精准对接，积极为贫困户提供免抵押、免担保扶贫小额信贷，拓展“金融扶贫富民工程”贷款辐射面。六是支持和引导农村牧区新型合作组织的发展，着力提高农牧民组织化程度，建立产业化龙头企业与农牧民稳定的利益联结机制，特别是依托龙头企业成立各类农牧民专业合作社，使合作组织成为扩大农牧民信贷投入的增长点。
（四）促进农牧民持续增收，增强抵御风险能力。
一是加快发展现代农牧业，积极推动传统畜牧业向现代畜牧业转型升级，着力在调整养殖结构、转变经营方式、培育品牌和开拓市场等方面求突破、求发展，扶持农牧民走规模化、产业化、现代化路子，促进畜牧业提质增效和农牧民稳定增收。二是落实好各项惠农惠牧政策，加大政府资金投入力度，全面改善农牧民生产生活环境，提升基础设施和技术装备水平，减轻农牧民生产性支出负担。三是建议自治区尽快开展政策性羊肉目标价格保险，我盟积极争取列入试点范围，通过引入保险机制化解羊肉市场价格波动对农牧民生产生活的影响。四是形成牲畜收购保护价机制，在当前畜产品价格下跌，农牧民养殖成本走高的背景下，建议参照粮油收购保护价机制，实行牲畜收购保护价或调节价机制，切实保护农牧民利益，使养牧有利可图。
（五）加强民间借贷监测，严厉打击非法金融活动。
一是支持人民银行构建和完善农村牧区民间借贷监测体系，通过定期采集民间借贷活动的相关数据，及时掌握民间借贷的交易对象、资金来源、资金运用、利率水平等，为宏观调控提供决策支持，并做好信息披露和风险提示，及时防范和化解潜在的金融风险，切断与“地下经济”的联系。二是发挥嘎查村两委班子职能作用，对民间借贷侵犯农牧民合法权益行为，及时予以制止，必要时由司法机关介入，形成合力防止农牧民生产生活资料被非法强行剥夺，帮助农牧民通过法律途径解决债务纠纷，维护农牧民的切身利益。三是建立农村牧区民间借贷登记备案制度。在旗县市（区）探索成立民间借贷登记服务中心，坚持“政府引导、市场运作”原则，搭建透明、快捷、诚信、安全的民间借贷信息平台，向农牧区民间借贷双方提供专业化的金融和法律服务，正确引导农村牧区民间资金投放和使用。同时，便于政府监管部门获得信息，并采取有针对性的风险管控措施，逐步引导农村牧区民间借贷市场规范化、制度化。四是严厉打击扰乱金融秩序的非法融资活动，对由民间借贷引发的非法吸收公众存款、集资诈骗、高利转贷、金融传销、洗钱、暴力催收等违法犯罪行为，坚决予以打击、取缔，维护农村牧区经济社会稳定。
（六）深化金融体制改革，依法规范管理。
一是加大金融改革和开放力度，将民间借贷纳入体制内管理。民间借贷之所以阻挡不住，就是因为民间有需求，而正规金融又不能满足，正门开得不大，那旁门就要开。因此，要彻底化解民间借贷的风险，根本路径是开放金融，尽快实现民间借贷“合法”化，避免由于民间借贷的自发性与盲目性而导致的民间纠纷和金融风险。二是加快立法，为正当民间借贷提供法律保障。针对民间借贷的特征，建议国家层面出台适应其规范发展的专门法律法规，明确民间借贷的法律地位，对民间借贷活动的行为规范、权利义务、交易要求、利率水平、税收征管、违约责任和权益保障等方面加以明确规定，鼓励正规金融与民间借贷规范有序竞争，并通过市场竞争机制来解决高利息民间借贷问题，逐步完善农村牧区金融市场。
